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规范与重构:基层法院民事审判组织改革的实证研究
2018/08/20 阅读次数:70
  民事审判组织是人民法院行使审判权、对民事案件进行审理和裁判的组织形式。根据我国民事诉讼法的规定,人民法院审判民事案件的组织形式有合议制与独任制两种形式。我国民事诉讼法一直遵循“合议制为主、独任制为辅”的立法定位。这一定位与90年代初修改民事诉讼法时人民法院受理案件较少、审判任务较轻、多数法官未经专业法学教育培训的状况相适应,能够有效提高当时的审判效率,通过群体决策确保司法公正。然而经过三十多年的发展,面对经济大发展带来的“诉讼爆炸”的案件压力,在基层审判实践中,独任制适用范围显著扩张,相反合议制却存在“形合实独”、“审者与判者”分离的现象,民事审判组织的立法与司法间产生了巨大的分歧,现行的民事审判组织制度已不能满足司法实践的需要,相反成为制约审判效率提升的一大障碍。

  一、基层法院民事审判组织在司法实践中遇到的问题

  (一)现行立法对普通程序及合议制的高度倚重

  我国立法对审判程序的定位上高度倚重普通程序,具有明显的“以普通程序为基础,以简易程序为例外”的特征。第—审普通程序是民事诉讼程序的主体程序和基础程序,既是各级法院审理第一审民事案件通常适用的程序,也是整个民事审判程序包括第二审程序、审判监督程序等的基础程序,起着各种诉讼程序的通则之作用,其他程序没有特别规定的,亦要适用普通程序的规定1。此外,在审判组织的适用上,我国民事诉讼法传统上有重视合议制和普通程序的惯例,民事诉讼法直接将合议制的适用与普通程序的适用对应,规定对按照普通程序审理的案件必须组成合议庭。具体到基层法院,除简单的民事案件适用简易程序和独任制审理之外,其他所有的第一审民事案件包括复杂的和一般的民事案件,亦均适用普通程序以及合议制审理。这决定了合议制成为法院审判民事案件最主要适用的审判组织形式,适用范围极为广泛,而独任制仅仅被基层法院按照简易程序审理简单的第一审案件时所适用,应用范围极为有限,立法对简易程序的规定也因之而粗疏简单。

  (二)过于狭小的独任制适用范围与基层法院现实需求的矛盾

  根据民事诉讼法规定,独任制适用于基层法院及其派出法庭审理的简单民事案件。我国民事诉讼法对简单的民事案件的界定为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大,最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》对此进行了具体阐述,所谓“事实清楚”,指当事人双方对争议的事实陈述基本一致,并能提供可靠的证据,无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非;“权利义务关系明确”,是指谁是责任的承担者,谁是权利的享有者,关系明确;“争议不大”是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。符合上述条件的民事案件,毕竟只有极少数。最高院相继出台的相关司法解释,或排除式、或列举式的规定,仍无法改变这一立法现状,况且,部分的案件是否属简单案件,在立案受理时并不能准确作出判断。而根据我国现行法律规定,一旦确定适用普通程序审理的民事案件,即使在审理过程中判断为简单案件,亦不能转换为简易程序审理。2根据上述规定,即使是基层法院,在受理案件时并不能当然适用简易程序,审判组织亦不能当然使用独任制,而应根据案件类型加以区分。然而在司法实践中,基层法院受理的民事案件在立案时几乎百分之百适用简易程序,在审理过程中,再视案件的具体情况进行审理程序和审判组织的变化和调整。司法实践与立法思维背离的根源在于基层法院面临的巨大的案件压力。我国现有3000多个基层法院(包括城区法院),占全国法院总数的80%左右,基层法院审判案件的数量占到全国法院审理案件总数的90%以上。基层法院直面当事人的诉讼压力,承担起了法院审理任务的重中之重。为解决案多人少的矛盾,维系自身的超负荷运作,基层法院不得不在审判实践中降低对司法人员职业化能力的要求和对司法程序严格公正的追求,甚至不适用法律要求使用的普通程序和合议制,而去向简易程序和独任制要效率。

  (三)合议制适用范围广泛化与实务运行的形式化矛盾

  根据我国现行法律规定,合议制与普通程序对应,基层法院审理的除简单案件外的其他一审民事、再审案件、中级以上法院审理的所有案件,均需适用普通程序。然而实践中,合议制往往流于形式。目前大部分法院实行分案制,即每个案件立案后分到具体的主审法官名下,由该主审法官对案件进行审理,从头到尾跟进这个案件,整理证据、开庭审理、起草判决书,同时对案件质量承担所有责任。这种主审法官负责制产生是由于“案件驱动”,本身是为了解决当下案多人少的矛盾。实践中,为节省审判资源,即使是合议制以普通程序审理的案件,也是以主审法官为核心组成和运作,基本由主审法官大包大揽,“名合实独”“合而不议”,其他合议庭成员只是陪坐走过场。3主审法官负责了绝大部分实质性审理活动,包括庭前阅卷,拟定庭审提纲,从事必要的调查工作;开庭后负责进行补充调查,搜集证据;庭审时主持法庭调查和辩论;案件评议时负责提出关于事实认定和法律适用的初步意见;制作判决书等等。案件的最终处理方式大多也取决于主审法官,一方面主审法官具有信息上的优势,对案情的把握更透彻,另一方面,其他合议庭成员往往基于人情或互相关照心态附和承办法官意见或者最多提出问题供主审法官斟酌参考。

  (四)合议制与基层法院考核机制的矛盾

  合议制要求合议庭审理案件时,全体合议庭成员需共同参与,对案件共同决策,在出现差错时共同担责。但基层法院现行的考评、奖惩机制多是建立在独任制制基础上的,通常以法官独任审判的办案数量和质量为主要标准进行。合议庭的其他成员在合议庭中的作用和工作量,基本上不予考虑。即使有,也只是形式上的考评,如庭审秩序、合议庭笔录等,对实际的裁判效率和效果等没有进行实质性的考评。案件发生差错时,即使是组成合议庭的案件,也多是由承办法官最终对案件的处理结果进行负责,对合议庭其他成员也无影响。

  二、在基层法院普遍适用独任制的理论探讨

  (一)合议制与独任制的比较

  就合议制而言,首先,它实行集体讨论案件,能够集思广益,避免法官的偏见,从而确保司法的公正和质量。其次,由于合议庭评议不对外公开,作出判决的责任是以集体方式分担,这在一定程度上保护作出判决的法官免受威胁、怨恨和报复之虞。其三,它体现了司法民主化的精神,通过参审或陪审制,可以吸收民众参与司法活动,抑制司法专横或专断。然而,因为有多位法官共同履行职务,耗费过多法官精力,其程序不免有复杂迟延的弊端。

  就独任制而言,其由一人行使审判权,首先,能够达到迅速审判、克服迟延的效果,满足了便民司法的要求。其次,独立办案可以培养法官的责任感。其三,它简化了司法活动,减轻了司法机关的负担。然而,它受限于法官一人的智慧与经验,难免有失误和主观偏见之虞。

  (二)独任制的理论价值

  首先,从哲学的角度分析,独任审判制度的发展要符合案件的疑难度与对审判力量内在要求的规律性。基于对事物的认识规律,不同疑难程度的案件,对审判力量的内在要求是不同的,一般而言,集体的智慧优于个人的智慧,集体成员对案件事实和法律适用的认识要比个人的认识更准确。4但这一认识规律是相对于较为复杂事项而言,而针对简单或一般的民事案件,其优越性未必能得到发挥,通常由独任法官一人就足以做出符合认识规律的正确判断,对于具有较大法律同质性的审判人员来讲,审理一般案件,若无案外因素干扰,其认识亦不会出现多大的差异,审判人员的简单叠加并不能导致审判质量的显著上升,更多的则是导致诉讼费用的徒然增加,诉讼效益的下降。这种对应关系的内在规律,应是合理定位审判组织形式的基本理论依据。

  其次,从宪政角度分析,独任审判制度的发展要符合“接近正义”的理念。意大利著名法学家莫诺•卡佩莱蒂指出:“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征之一必须是,司法能够有效地为所有人接近,而不是在理论上对于所有的人可以接近。独任审判可以缩短诉讼周期,让法院能有更多的时间、精力和财力投入到重大复杂的案件中去,从更大范围内保障社会正义的实现;可以减少原告在人、财、物等方面的消耗,降低诉讼成本,调动公民发动诉讼程序的积极性。

  第三,从社会学角度分析,独任审判制度的发展要符合法官素质高低的对应要求。立法者对建立在民主集中制基础上的依靠多数人的智慧解决纠纷理念的充分信赖,在审判人员队伍的整体素质极不理想的背景下,欲最大限度地保证判决结果的正确,其措施之一就是将合议审判确立为审判组织形式的主流,充分发挥集体智慧的优越性,以弥补审判人员素质不高的缺陷。反之,在法官素质较高情形下,完全可以将独任审判上升为主流或并列。

  三、基层法院民事审判组织重构的现实路径。

  (一)明确基层法院以“独任审判为主、合议审判为辅”的审判组织形式

  纵观全球,不论是英美法系还是大陆法系,对初审案件基层审判组织普遍采用独任制审理案件,独任法官既可以主持简易程序,也可以主持普通程序,解决大量纠纷。合议制作为基层法院审理案件的补充与例外,复杂重大案件采用合议制审理。在我国民事诉讼法的立法层面,将审理程序与审判组织相分离,不论是简易程序还是普通程序,都可以适用独任制审理。划分简易程序与普通程序的标准不是独任制或合议制,而是按照法院的级别、案件的类型和争议标的额来划分。在将民事审案件的审判组织进行拆分与重组之后,我国民事诉讼程序就形成如下三类:独任制简易程序、独任制普通程序、合议制普通程序。

  (二)明确确定基层法院独任制案件的适用类型

  第一,在繁简分流与程序分化的过程中,需要根据案件性质和类型确立一个基本的标准。我国法院处理的一审民事诉讼案件大致划分为以下四个类型:(1)一般的简单案件,是指案情较简单、当事人之间争议对立并不特别强烈的案件,标的金额则从小到较大的情形都可以包括在此概念之内;(2)复杂案件,是指在案件事实的把握认定、或者在法律关系的梳理及法律适用上有较大难度的案件类型;(3)所谓“难办案件”是指法院在进行处理时不得不更多地考虑诸如政治的、社会的、经济的、道德的等多种因素,甚至是必须把这些法律外社会因素置于首要考虑地位的案件。5基层法院面对的大多是第一类案件,这一类案件应当然适用独任制,即使在审理过程中因为审限限制或者其他原因导致案件转入普通程序,仍应适用独任制普通程序。对基层法院可能遇到的第二类、第三类案件适用合议制。第二,赋予当事人合意选择程序的权利。赋予当事人一定的程序选择权,允许当事人在法律规定的范围内合意选择适用的程序,使当事人有平衡追求实体利益和程序利益的机会。如在最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二条即赋予了当事人的程序选择权。在既有的立法基础上,可以将当事人的程序选择权进一步扩大。第三,扩大简易程序的适用范围,明确简易程序与普通程序在审理过程中的互相转换的条件,确保程序使用的灵活性。

  (三)建立与独任制审理原则相适应的独任法官选任和监督制度

  审判组织的改革不是一个孤立的过程,而是在系统司法制度中的有机环节,所以审判组织的改革应该寻求与司法制度的和谐。审判组织立法规定宜粗不宜细。诉讼法条文的相应修改应该给各级法院留下灵活操作的空间并兼顾未来发展的趋势。立法修订应宽松,才能兼顾发展不平衡的司法实践。中国的司法改革常常面临这样的悖论:以完善立法、推进法治为目的的“制度创新”,却以突破现有法制秩序、削弱司法权威的方式运作,尤其在面临鲜活审判实践的基层法院,常有改革创新的冲动。所以立法如何设计和修改,为司法改革留出灵活空间进行“合法创新”,同时兼顾发达地区和欠发达地区司法实践,就显得格外重要。6

  基层法院普遍适用独任制,对基层法官的法律职业能力和职业素养提出了更高的要求。在确立基层法院独任制审理原则的同时,对于独任法官的资质应当提出明确要求,包括规定必要的审判资历要求,如规定必须有五年或以上审判实务经验且经过必要考核的法官,才能担任独任法官。同时,应注重配套保障机制的建设:一是更加明确给予独任法官权与利的保障,明确其依法审判的责任,以保障审判权的依法公正行使、避免擅断和独裁。二是改变现有的当事人本人诉讼和任意诉讼代理之规定,提高律师代理的法律上的要求,以使当事人的诉权能力通过律师代理制度而得以必要的提升,增强其对于独任法官依法审判的制约能力。三是加强诉前调解、速裁等多元化的司法解纷机制的建设,使案件诉诸法院就及时得以合理分流,有效缓解第一审程序适用之压力。

  四、结语

  基层法院审判组织制度改革,尽管是我国司法改革极小层面的问题,却关系到司法体质改革的全局。基层法院审判组织制度改革不可一蹴而就,要跨越不同的阶段。当前,转型时期的中国司法国情纷繁复杂,法律移植建立的规则与乡土社会的抵牾磨合,使中国的基层法院在面对人民群众对实质正义的高度期盼时,往往陷人程序正义与实质正义的矛盾。在这一阶段,进行审判组织制度的改革与完善,必须立足于这一司法现实,如此,制度才具有合理性、可行性和有效性。

  (作者单位:江苏省泰兴市人民法院)

参考文献:

  1、蔡彦敏:《断裂与修正:我国民事审判组织之嬗变》,载《政法论坛—中国政法大学学报》2014年第2期。

  2、王志远、赵昕:《基层法院审判组织运行现状及改革构想》,载《山东审判》2010年第6期

  3、王庆廷:《角色的强化、弱化和衡平—负责制视角下的合议庭成员考》,载《贵州警官职业学院学报》2008年第3期

  4、张靖波:《从优化基层审判组织的视角看独任审判改革》,载《法律适用》2010年Z1期

  5、张春和等:《谋定而后动:合议庭运行机制的流程优化与重构-以基层法院民事诉讼合议庭为研究对象》,中国审判理论研究会2014年年会会议论文

  6、陈俊豪、肖波:《破除合议制瓶颈-基层法院审判组织亟待合理化》,载《湖南社院学报》2010年第3期

 

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