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专门法院向何处去
2017/01/03 阅读次数:49
作为法律现代化带来的司法专业化的必然产物,专门法院是包括我国在内的世界各国普遍具有的法院类型。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是我国当前司法改革的重要内容,而完善我国的专门法院则是其中一个必要的环节。专门法院是什么,专门法院在我国司法改革的进程中将何去何从,对这些问题的进一步挖掘和解答,对我国建立和完善与行政区划适当分离的司法管辖制度必将产生积极影响。

  一、历史的选择——专门法院的出现

  专门法院是伴随法律现代化出现的概念,法律现代化的重要表现是司法的专门化,而司法专门化的体现之一即是专门法院。“随着社会分工,特别是市场经济条件下高度分工的发展,法律机构会发生一种趋势性的变化,即法律的专门化……出现了法律机构具体设置的专门化。” 狭义上的专门化是把本来属于普通法院管辖的事务提取出来,交给特设的法院或法庭进行管辖;广义上的专门化还包含非独立设置的专门法庭。专门法院的管辖范围限于某一类或几类 案件,以减轻普通法院的工作量并满足某些案件对程序的特殊要求,提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平,成为立法机构在处理某些政策领域事项的延伸,统一特定事项的裁判标准。

  现在,专门法院设立的必要性在世界范围内已是被普遍接受的论题,需要讨论的是应该设立哪些专门法院以及如何设立。各国均根据社会经济发展、民众诉讼需求的变化,以事务管辖作为划分标准设置了诸多专门法院,包括宪法法院、行政法院、知产法院、环境法院、海事法院、少年法院、财税法院、劳动法院、交通法院、治安法院等。此外,部分国家还根据特殊司法体制设置了其他专门法院,尤其是专门法院最多的美国,仅联邦法院系统就设置了弹劾法院、索赔法院、税收法院、破产法院等。

  一般来说,专门法院的设立需考虑以下因素:

  一是司法发展的要求。一个国家的司法体制一般属于长期稳定的状态,但随着经济社会的发展及社会分工的不断精细化,要求司法对某一类具有特殊规则、特征或重要意义的事务进行专门化管理,以避开不合适的普通法院体系或普通法院冗长繁琐、具有利益或阶级倾向性的程序和适用法律的规则,这是专门法院出现的最初也是最直接原因。“如商业法院作为世界较早出现的专门法院,即是为了避开不符合商业发展要求的封建法院而设立。”

  二是历史政治因素。专门法院的设立会受到本国政治学说和政治结构的影响,如法国基于严格分权原则而设立的行政法院,德国具有广泛权限的宪法法院等。

  三是基于管辖事务的考虑。现代社会分工日趋复杂,司法内部的分工也日益复杂精细,管辖事务的特殊性决定了法官本身的经验资质、司法程序均应符合特殊的要求,以实现司法对这些特殊事务纠纷的公正性,这是现代专门法院设立的基本原则。

  四是司法成本的考量。一方面,并非任何政策因素或新事物的出现都将导致一个专门法院出现,在有多种途径实现新的诉讼需求时,司法成本将成为是否需增设法院的重要考量因素;另一方面,当普通法院承担的司法任务过重时,也可能考虑设立专门法院承担其中的某项职能,“美国联邦法院系统中的特别法院以及澳大利亚工业关系法院即是因此设立。”

  以上是一些法治发达国家专门法院出现的一般规律,但我国的专门法院与此在产生背景上即存在巨大差异,如果说一些法治发达国家的专门法院是法律专门化的产物,我国的专门法院则是计划经济的产物,直接脱胎于苏联的司法体制。也正是这种特殊的来源,导致中国的专门法院在法律规范与现实发展中出现了龃龉。

  二、规范与现实——尚待厘清的专门法院

  (一)尴尬的境遇——法律上的专门法院

  作为一个法律概念,专门法院在我国最早出现于1979年《人民法院组织法》的第二条:“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:(一)地方各级人民法院;(二)专门人民法院;(三)最高人民法院。地方各级人民法院分为:基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”1982年宪法有关人民法院的规定是“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”1983年,《人民法院组织法》进行了修订,其第二条关于专门法院的规定改为:“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:(一)地方各级人民法院;(二)军事法院等专门人民法院;(三)最高人民法院。地方各级人民法院分为:基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”从法律文本的变迁可以看出,我国法院体系由最高人民法院、地方各级人民法院以及专门人民法院组成。关于专门法院,1979年的《人民法院组织法》是以列举的方式规定,包括军事法院、水上运输法院、铁路运输法院、森林法院以及其他专门法院。但1983年,《人民法院组织法》修订时,这一款被删掉,只是概括性的规定了“军事法院等专门人民法院”。

  关于法律文本上的这种变动,时任全国人大法制委员会副主任的王汉斌指出,“除军事法院外,还需要设立哪些专门人民法院,以及专门人民法院的体制、职责和管辖范围等,都还缺乏经验,各方面意见很不一致。……而修改后的规定较为灵活,除明确军事法院必须设立以外,对其他专门人民法院的设置不作具体规定,可根据实践,需要设的就设,不需要设的就不设。”而关于已设立的铁路运输法院等专门人民法院,王汉斌也指出对其“设置、体制、职责和管辖范围问题,仍有不同意见,可由有关部门加以研究解决。” 上述说明实际表明了三层意思:一是我国承认专门法院的法律地位并鼓励专门法院的发展;二是专门法院的设置有明确的前提,必须以我国经济社会发展实践及人民群众发展变化的司法需求为条件;三是专门法院的发展并非单纯的法院组织体系变化问题,而是属于整个司法体制改革中的一环,不仅应考虑法治价值因素,还需要考虑改革所处的社会历史环境。

  基于上述因素的考量,我国对专门法院实行特殊的管理制度,并在《人民法院组织法》第二十九条特别规定:“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”但遗憾的是,全国人大常委会至今未对专门法院的组织和职权作出规定,这种立法的滞后造成现阶段我国专门法院的性质模糊、地位尴尬、制度混乱,以至于一些学者对专门法院存在的合法性与合理性均产生质疑。

  (二)复杂的体系——我国法律现代化进程中的专门法院

  我国法院体系由地方各级人民法院、最高人民法院以及专门人民法院构成。根据《宪法》第一百二十八条的规定,最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。而在中国的实践中,除了最高人民法院和地方各级人民法院以外,还存在诸多不由国家权力机关产生的“专门”法院(见下表)。

  1.军事法院。军事法院是我国惟一具有宪法依据的专门法院,包括中国人民解放军军事法院,大军区、军兵种军事法院和兵团、军级军事法院三级。各级军事法院的审判工作受最高人民法院监督,中国人民解放军军事法院院长由最高人民法院院长提请全国人大常委会任免。

  2.海事法院。海事法院是为行使海事司法管辖权而设立的专门审判海商事案件的专门法院。1984年,第六届全国人大常委会第八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,这成为我国现代海事法院设立的依据。据此,我国先后在广州、上海等地共设立了10个海事法院。海事法院作为受理海事、海商案件的专门法院行使国家司法管辖权,在级别上属于中级法院,但审理案件均为一审案件,其二审案件则一律由海事法院所在地的高级人民法院审理。

  3.铁路运输法院。铁路运输法院在新中国建立后的历史较为波折。早在1954年,我国即建立了“铁路沿线专门法院”,1955年更名为“铁路运输法院”。1957年9月,铁路法院予以撤销。1980年7月25日,司法部、铁道部联合发出《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》,各级铁路法院予以复建。1987年4月,最高人民法院和最高人民检察院联合发出《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》,铁路运输高级法院被撤销,铁路运输法院仅设铁路运输基层法院和铁路运输中级法院两级。2012年6月,铁路法院整体转制完成,正式纳入国家统一司法体系。目前,我国共有17个铁路运输中级法院,下辖58个铁路运输基层法院。

  4.农垦法院。农垦是一个独特的中国概念。建国之初,为满足国家农业需求,我国建立了农垦系统,在无农地区开辟新的农业基地,形成农垦区,最为著名的农垦区是黑龙江垦区和新疆生产建设兵团垦区。黑龙江垦区由黑龙江省农垦总局管理,实行政企社合一的管理体制,在这一体制下,产生了农垦法院。1982年,根据《黑龙江省五届人大常委会关于在林区、农垦区建立人民法院和人民检察院的决定》,黑龙江省成立了黑龙江省农垦中级人民法院,下辖8个农垦区基层人民法院。

  5.林业法院。1979年的《人民法院组织法》曾将森林法院列举为专门法院一种,1982年开始,黑龙江、吉林、甘肃等省在国有林区组建了森林法院,此后森林法院改名为林业法院。目前,我国在黑龙江省建有黑龙江省林区中级法院,下辖柴河、林口等23个林区基层法院;在甘肃省设有甘肃省林区中级法院,下辖卓尼、文县等4个林业基层法院;在吉林省,分别设有长春林业中级法院和延边林业中级法院两个林业中级法院,这两个林业中级法院又分别下辖5个林业基层法院。

  6.矿区法院。矿区法院是设立在国有矿区的专门法院。目前,以专门法院面目出现的矿区法院仅有甘肃矿区人民法院。而以“矿区法院”命名的法院还包括山西大同市矿区人民法院、山西阳泉市矿区人民法院以及河北井陉矿区人民法院等,但因这些曾经的矿区都已经成为行政区,这些矿区法院实际上也不再是专门法院。

  7.油田法院。油田法院是设立在国有大中型油田的专门法院。我国曾设有胜利油田人民法院和胜利油田中级人民法院,后均于1995被撤销,改建为东营区人民法院和东营市中级人民法院。我国目前仍存在的油田法院是辽河油田法院。辽河油田法院体系包含辽河油田法院和辽河油田中级法院,2009年改制后,名称分别改为辽河人民法院和辽河中级人民法院,其管辖范围为辽河油田的生产区、管理区、生活区,涉及辽宁和内蒙古的13个地市、32个县(旗、区)。

  8.新疆生产建设兵团法院。新疆生产建设兵团组建于1954年,是基于国家安全需要设立的党政军企合一的特殊体制。1998年12月,全国人大常委会通过了《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》,决定“在新疆维吾尔自治区设立新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院,作为自治区高级人民法院的派出机构;在新疆生产建设兵团设立若干中级人民法院;在生产建设兵团农牧团场比较集中的垦区设立基层人民法院。”兵团法院的法律地位就此正式确立。目前新疆生产建设兵团法院包括三级共43个法院,其中,中级法院13个,基层垦区法院29个。

  9.开发区法院。开发区法院是建立在全国各地经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区内的法院。开发区不是一级政府,也没有人大,各地通常成立开发区管委会来对开发区进行管理,并在开发区内设立法院处理开发区内的法律纠纷。据笔者不完全统计,全国共有三十多家开发区法院。

  除此之外,我国在庐山风景旅游区还设有庐山法院,在三峡坝区还有三峡坝区法院,在四川省科学城还设有科学城法院。

  (三)正本清源——还原我国的专门法院

  如果仅看法律条文,我国除了地方各级人民法院和最高人民法院,其他法院应该均属于专门法院。但实际上,由于历史和政策因素的影响,法院的类别并不如法律规定的那般泾渭分明。

  首先,就新疆生产建设兵团法院和黑龙江农垦法院而言,两者均脱胎于建国初期的农垦体制,在农垦区实行的是党政社企合一的特殊体制。垦区单独于地方行政区划,也没有人大,但垦区也按照地域进行划分管理,垦区法院按照垦区的划分进行地域管辖,且法院内部运行形式与其他地方法院基本一致,但基于垦区本身的特殊性,兵团(垦区)法院事实上既不能简单的归为地方法院,也不能称为专门法院,垦区法院的改革要依托于我国农垦体制的改革而进行。

  其次,对于全国各地频现的开发区法院,同样属于政策的产物。伴随着改革开放的进程,各类经济开发区、高新技术产业开发区在各地如雨后春笋般发展起来,为了更好地服务开发区内经济发展,开发区法院也纷纷设立。开发区管委会和法院的地位一直都是争论激烈的问题,在宪法和法律上没有依据,但在现实中发挥着巨大作用,且开发区法院的改革变化从属于开发区的改革变化。值得注意的是,开发区的行政区化是一个发展趋势,比如上海的浦东新区、天津滨海新区、青岛的黄岛开发区、广州市南沙区都已经转化为行政区,相应的开发区法院也均转变为地方人民法院。随着我国改革开放的进一步深入,开发区法院只会是一个历史现象。同样的,还有坝区法院等基于地域特殊性产生的法院以后也将随着这些区域的行政区划改革而逐步转变为地方法院,这些法院都不是专门法院。

  那么在我国,专门法院到底是指哪些法院,这涉及新中国法院建立的历史。建国初期,考虑到铁路、矿山、林区等是国民经济的命脉,且跨区域性较强等因素,我国基本照搬前苏联的司法模式 ,除了在中央和地方建立各级人民法院之外,还设立了分属铁路、林业、厂矿、石油等系统的法院。这些法院游离于国家司法系统之外,法官的任命程序未经过国家权力机关,审判权的行使缺乏人大的有效监督,人员录用、干部任命由部门(企业)自行管理,办案经费、资金投入完全依靠部门(企业)承担。这些分属不同系统的法院构成了我国专门法院最重要组成部分,在计划经济时代和我国法治建设起步初期发挥了积极的作用。然而,随着我国社会主义市场经济的不断深入发展,上述这种在特定部门、领域设立的审理特定案件的专门法院,因“法企不分”、“法政不分”的部门(企业)管理法院体制的弊端不断凸显,成为制约法院依法独立行使审判权的体制性障碍。在这种背景下,油田法院、林业法院和铁路法院陆续从部门(企业)剥离并纳入国家司法体系,部门(企业)下的专门法院开始褪去色彩。

  2004年3月,国务院办公厅下发《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》(国办发[2004]22号),确定将中国石油天然气集团公司等三家企业所属法院一次性全部分离并按属地原则移交地方管理,其中,辽河油田两级法院成为改制试点法院。2005年,根据《国务院办公厅关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关规定的通知》(国办发[2005]4号),《国务院办公厅关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》(国办发[2005]42号)等文件精神,林业法院亦开始与原属企业或部门分离,统一纳入国家司法管理体系。2007年,辽河油田两级法院以及福建、甘肃、四川等省林业法院(法庭)获得了中央政法专项编制,这标志着上述地区油田法院和林业法院改制工作完成。2009年,在总结林业、石油系统法院改制经验的基础上,我国开始对铁路运输法院系统进行改革,并于2012年6月完成全面改制。

  三、专门法院的未来——建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的探索

  (一)存或废——关于专门法院改革的争议

  近些年来,游离在国家司法系统之外的专门法院受到广泛质疑,在新一轮的司法改革大潮中,一些声音呼吁将专门法院予以撤销或根据情况与地方法院实行合并。 他们认为,现有所谓专门法院的设立,除军事法院外,均未获得宪法上的法律地位,并且部门(企业)管理法院的体制本身就违反了宪法原则,不符合《人民法院组织法》、《公务员法》等相关法律规定。也有人提出,专门法院的成立是对一般地域管辖权的挑战,现有专门法院的级别管辖与普通法院并不统一,使司法体系的纵向管理出现混乱。此外,设立专门法院需重新设立配套机构,造成司法资源的浪费并增加了诉讼成本;现有普通法院的派出法庭能独立立案、巡回法庭以及法官的专业化水平能够满足专门审判等都成为一些学者们反对专门法院的理由。

  诚然,现阶段我国专门法院仍存在诸多运行障碍甚至与司法体制相矛盾的地方,但这些问题的存在并非意味着设立专门法院不符合我国司法体制有效运行及发展完善的要求,相反,从理论以及国内外实践来看,设立专门法院是必要且现实的。

  (二)目的决定制度设计——设立专门法院的必要与现实

  1.设立专门法院是新一轮司法改革的方向及要求。“目的是一切法律的创造者。”满足我国社会主义法治建设发展的需要是司法体系改革的根本出发点,而专门法院是否有必要设立,未来需要设立哪些类型的专门法院,判断的首要标准在于是否能满足司法发展的需要。当前,我国进入司法改革深水区,改革的一个重要方面就是要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,破除实现独立审判和公正司法的制度性障碍,其中,设立以事务管辖为标准的专门法院不失为一剂良药。而在近期召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于设立知识产权法院的方案》,习近平总书记更强调,设立知识产权法院是司法体制改革的基础性、制度性措施之一。从这些改革的脚步传递出的信号中不难分析出,设立专门法院,不仅是对建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的回应,更是改革的方向和要求。

  2.设立专门法院有路可循、有例可鉴。一方面,我国于1983年将《人民法院组织法》中专门法院的规定由列举式改为概括式,同时在第二十九条规定专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定,这在理论上为专门法院的设立及现代化改造提供了一个极为灵活的法律框架,设立专门法院的道路一直是畅通的。另一方面,军事法院、海事法院等专门法院的实践在我国已经取得成功。就军事法院来说,除去其因宪法的明确规定而避免了对其合宪性的质疑,以及因管辖对象和管辖事务的双重特殊性外,我国军事法院系统在设立原则和运行上就是按照专门法院设立的一般标准进行,其经验完全可以为其他专门法院所借鉴。就海事法院而言,其以海商事纠纷管辖为标准,以河海港口为基础架构,打破我国按照行政区划设立的司法管辖制度,自成立以来在国内外海商事纠纷的审判中成效显著,基本实现了司法专业化、独立化的目标。同时,因法律文本的僵硬滞后与海商事纠纷的复杂多变,导致目前海事法院在管辖、审级等方面与普通法院出现交叉和碰撞,这些问题的存在时刻提醒专门法院的设立不仅应考虑其必要与作用,也要预计对现有法院体系带来的冲击与变化,从而及时调整结构体系,跟进人财物和配套制度规定等。

  (三)尊重历史、面向未来——对专门法院的现代化改造

  设立专门法院是必要且现实的,而如何设立或改造专门法院则是司法改革进程中需要重点考虑的问题。

  1.确立标准。现代专门法院一般均是以事务管辖为原则,这一点已成共识,但这并不代表每一类司法事务都必须设立专门法院进行管辖。事实上,现代法院内部已经形成不同部门而对不同的司法事务实行分工进行专门化审理。因此,设立专门法院必须结合本国国情和司法需求来综合考虑,在事务管辖和专业性的基础上,明确设立专门法院是为了解决什么问题。

  在专门法院设立的问题上,我国许多学科领域都有强烈的诉求,比如环境法、知识产权法、行政法等领域的专家基于本学科的重要性长期以来一直呼吁环境法院、知识产权法院和行政法院的设立;劳动法、婚姻家庭法、未成年人保护法方面的专家,也时常认为应当设立本领域的专门法院。我们认为,那种以某领域重要或国外有相同类型专门法院为论据论证我国应设某种专门法院的观点是不充分的。当前,司法地方化、行政化和法官的非专业化被普遍认为是我国司法改革应解决的主要问题,这些问题在哪些司法领域比较严重,设立专门法院是否有利于解决这些问题应成为设立专门法院的重要标准。比如行政诉讼受地方政府干预较多,严重影响司法公正,就可以考虑设立行政法院跨行政区域管辖来克服司法地方化的弊病;又如知识产权领域的社会分工精细化程度很高,知识产权纠纷解决的专业性非常强,对法官素质的要求很高,就可以考虑设立知识产权法院来实现知识产权审判的专业化,以回应法官非专业化的问题。同时,新设立的专门法院必须符合司法改革的方向,努力祛除长期以来存在的司法行政化。

  2.合理改造。我国某些专门法院的形成有其特殊的历史背景,对其历史作用不应轻易否定,直接废除或取消也不切合实际,而应在尊重历史、面向未来的基础上对这些专门法院进行合理改造。有些专门法院的特定历史使命已经完成,可以考虑对其进行整体功能性转变,以适应不断发展变化的司法需要。如现有林业法院、石油法院、矿业法院都已逐步从原来的部门(企业)管理转为司法系统管理,在条件成熟的时候,这些专门法院可以统一转化为环境法院,审理跨行政区域的环境案件。又如体系较为完备的铁路法院系统,完全可以考虑整体转化为行政法院,跨区域行使行政诉讼管辖权,解决行政审判面临的地方干预问题。对于一些成立较早的专门法院,则可以在受案范围、层级体系、人事管理制度等方面进行局部调整。比如海事法院作为专门法院属于中级人民法院,受理一审海事案件,二审则由该法院所在省高级法院进行审理,这一审判体制是否合理,有无必要设立海事高级法院,这些问题在专门法院的改革中可以进一步充分探讨,本文受篇幅所限在此不做深入。

  3.立法跟进。专门法院的改革发展同样需要依法进行,目前,知识产权法院的设立已经进入具体实施阶段,应抓住此契机,由全国人大常委会制定《关于设立专门法院的规定(决定)》等具有法律性质的规范性文件,改变专门法院无法可依的局面。通过立法明确设立专门法院的标准,确认现有专门法院的法律地位并为新设专门法院留出空间,规定专门法院的机构层级设置、人事财政管理制度等基本制度。同时,还需要对《人民法院组织法》进行修改,确立司法区的概念,规定可依据案件数量的多少和人口密度的大小划分司法区域,为专门法院的跨区域设置提供法律支撑。
来源:中国法院网北京昌平法院 | 作者:杨帆 吕偲偲


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